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Serie Coronomics: Langfristfolgen der Pandemie
Wie viel Schulden kann ein Land schultern? – Japan wird zum globalen Experiment

Mit enormen 270 Prozent der Wirtschaftsleistung ist Japan verschuldet, die Notenbank ist größter Kreditgeber. Ökonomen sehen den Staat „auf geldpolitisch unbekanntem Territorium“.

16.09.2020 | von Martin Kölling

Passanten im Tokioter Stadtteil Shinjuku © dpa

Tokio Japans neuer Regierungschef Yoshihide Suga hat seine erste politische Lektion schnell gelernt: Ehrlichkeit zahlt sich im Machtkampf nicht aus, wenn es um die enorme Staatsverschuldung des Landes geht. Vorige Woche löste der 71-Jährige, der am Mittwoch offiziell zum neuen Premierminister gewählt wurde, einen politischen Aufschrei aus, als er weitere Mehrwertsteuererhöhungen in Japan als „unvermeidlich“ bezeichnete.

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Steuererhöhungen schrecken Wähler mehr ab als eine immer weiter steigende Staatsverschuldung. Nach Protesten seiner Liberaldemokratischen Partei ruderte er schnell wieder zurück.

Sugas kurzer Moment politischer Ehrlichkeit zeigt dennoch das schwere Erbe, das ihm sein Vorgänger Shinzo Abe hinterlässt. „Die Abe-Regierung wird wahrscheinlich als diejenige in die Geschichte eingehen, die es versäumt hat, die fiskalische Gesundheit zu sichern, obwohl sie zweimal die Mehrwertsteuer erhöhte“, formulierte es die Zeitung „Asahi“ am Wochenende.

Überall auf der Welt steuern Regierungen derzeit mit massiven Konjunktur- und Rettungsmaßnahmen gegen die Wirtschaftskrise. Dabei sind die Schulden vieler Staaten nach der Finanzkrise vor gut einem Jahrzehnt ohnehin schon auf einem weitaus höheren Niveau.

Wie weit kann sich ein Staat verschulden, ohne dass daraus eine neue Finanzkrise erwächst? Mit der Coronakrise wird Japan mit seiner ultralockeren Geldpolitik endgültig zum globalen Studienobjekt für diese Frage.

„Eine Grenze, die wir nicht kennen“

Durch die massiven Staatshilfen wird Japans Verschuldung in diesem Jahr auf 270 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) steigen, schätzt die Ökonomin Sayuri Shirai, die zwischen 2011 und 2016 im geldpolitischen Ausschuss der Bank von Japan die Geldpolitik der drittgrößten Volkswirtschaft mitentschieden hat. 270 Prozent – so hoch hat sich noch kein Industrieland verschuldet.

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Tatsächlich „japanisieren“ bereits jetzt immer mehr Zentralbanken ihre Geldpolitik: Wie die Bank von Japan kaufen sie Staatsanleihen und halten damit die wachsende Staatsverschuldung über niedrige Zinsen finanzierbar.

Der ehemalige US-Finanzminister Lawrence Summers glaubt, dass viele Industrieländer diese faktische Notenbankfinanzierung der Staatsschulden vorerst weitertreiben könnten. „Ich denke, dass es eine Grenze gibt, die wir aber nicht kennen“, meint dagegen Shirai.

„Denn wir befinden uns in geldpolitisch unbekanntem Territorium.“ Und Japan ist der Kundschafter. Bisher sind alle Wetten von Hedgefonds auf eine Finanzkrise wegen zu hoher Staatsschulden in Japan gescheitert. Das liegt am Pakt zwischen Staat und Notenbank.

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Bereits nach dem Platzen der Aktien- und Immobilienblase 1990 begann in Japan das große geldpolitische Experiment. Der Staat legte Konjunkturprogramme auf, um einen Absturz der Wirtschaft zu verhindern. Die Bank von Japan senkte den Leitzins auf null Prozent und wurde damit zum geldpolitischen Pionier.

2001 ging die Bank von Japan dann endgültig einen faustischen Pakt mit der Regierung ein. Der damalige Ministerpräsident Junichiro Koizumi versprach Strukturreformen, die die Notenbank schon lange gefordert hatte.

Im Gegenzug begann die Zentralbank 2002, japanische Staatsanleihen (JGBs) vom Markt zu kaufen. „Die Koordinierung von Geld- und Fiskalpolitik, einschließlich der direkten Finanzierung durch die Zentralbank, hat sich als eine effektive Stabilisierungspolitik nach einer Krise erwiesen“, urteilt Martin Schulz, Volkswirt beim Technikkonzern Fujitsu.

Die Notenbank sorgt dafür, dass die Zinsen trotz immens steigender Schulden nicht auch stiegen. Darüber hinaus profitierte und profitiert Japan davon, dass die meisten Schuldentitel im Inland gehalten werden und Japans Zahlungsbilanz dank hoher Investitionen im Ausland positiv ist.

Von einer hohen Inflation, vor der Kritiker dieser Politik gewarnt hatten, ist in Japan nicht einmal ein Hauch zu spüren. Stattdessen nistete sich die Deflation immer tiefer in der Wirtschaft und den Seelen der Japaner als neuer Normalzustand ein.

Hohe Preissteigerungen seien weiter „nicht in Sicht“, sagt selbst Shirai, eigentlich eine Kritikerin der Bank von Japan. Die schrumpfende Bevölkerung in der reifen Volkswirtschaft ist ein Grund dafür.

Abhängig von der geldpolitischen Droge

Allerdings zeigt das japanische Beispiel auch, dass diese Stabilisierung der Staatsschulden abhängig macht. Die Notenbank mochte noch so schreien: Von Sparen gab es keine Spur. Viel leichter war es für die Politik, weiter auf die süße Droge der Notenbank zu setzen.

Premier Koizumi verschob eine Erhöhung der Mehrwertsteuer gegen den Rat von Haushaltsexperten, obwohl die Wirtschaft brummte. Erst eine Regierung der linkszentristischen Demokratischen Partei versprach, die Verbrauchsteuer in zwei Schritten auf zehn Prozent zu verdoppeln. Sie wurde prompt 2012 abgewählt – und Koizumis politischer Ziehsohn Abe kam an die Macht.

Abe machte die Politik unter dem Schlagwort „Abenomics“ hoffähig, eine „Neuerfindung der Geld- und Fiskalpolitik“, meint Ökonom Schulz. „Der Trend ging ja schon in die Richtung einer Zentralbankfinanzierung der Staatsschulden“, sagt Schulz, „das hat Abe etabliert.“ Mit drei „Pfeilen“ wollte Abe Japan aus der Deflation auf einen Pfad von zwei Prozent Inflation und drei Prozent Wachstum befördern.

Das Kalkül: Durch Inflation werden die Schulden entwertet, durch Wachstum steigen die Steuereinnahmen. Abes wichtigster Pfeil war die Geldpolitik: Haruhiko Kuroda als Chef der Bank von Japan kaufte zunächst massiv Staatsanleihen, um Inflationserwartungen zu wecken.

Später kamen Käufe von börsennotierten Aktien- und Immobilienfonds hinzu. Eine spendierfreudige Fiskalpolitik und das Versprechen, durch Reformen Japans Wachstumspotenzial zu erhöhen, waren die anderen beiden Bestandteile der Abenomics.

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Eigentlich hatte das Land im Jahr 2010 international versprochen, ab 2020 ausgeglichene Haushalte vorzulegen. Damit wollte die Regierung in Tokio nach der Weltfinanzkrise die Sorge über Japans hoher Verschuldung beschwichtigen. Doch Abe beerdigte diese Zusage schnell. In seiner Regierungszeit stieg die Staatsverschuldung schon vor der Coronakrise auf 240 Prozent des BIP.

Die Ergebnisse des faustischen Pakts sind drastisch: Die Notenbank besitzt nun rund 50 Prozent der Staatsschuld. Mit so viel Marktmacht kontrolliert sie mittlerweile auch die Zinskurve: Kurzfristige Anleihen werden im Minus gehandelt, zehnjährige JGBs um null Prozent. Die längerfristigen JGBs bleiben im positiven Bereich, damit die Lebensversicherer nicht völlig ruiniert werden. Zusätzlich ist die Notenbank zu einem stillen Großaktionär vieler Großkonzerne geworden.

Gleichzeitig stieg die Wirtschaftsleistung ein wenig, die Aktienkurse stärker. Sogar die Immobilienpreise begannen zuletzt, wieder zu steigen

Abe konnte sogar die Verschuldungsrate zwischenzeitlich leicht senken, weil die Wirtschaft wuchs. Doch: „Anders als anfangs bei den Abenomics erhofft, taugt sie leider nicht als Wachstumspolitik“, meint Ökonom Schulz. Zudem führt die Niedrigzinspolitik dazu, dass viele Ressourcen in nur wenig wachsenden und wenig profitablen Bereichen und Unternehmen gebunden bleiben, Kapital sich in „sicheren Häfen“ wie Immobilien oder Großunternehmen sammelt.

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Schulz’ Fazit: „Ohne zusätzliches Wachstum führt diese staatliche Verschuldungspolitik nur dazu, dass strukturelle Probleme in die Zukunft verschoben werden.“ Auch die jetzigen Generationen zahlen bereits. „Geldpolitik ist eine sehr günstige und effiziente Steuer“, drückt das Schulz aus.

Zum einen zahlen die Japaner durch Zinsausfall, zum anderen durch stagnierende Reallöhne. Eine Steuerflucht der Reichen hat die Regierung über stark verschärfte Steuerrichtlinien unterbunden. Wer aus Japan aussiedeln will, muss inzwischen eine „Exit-Tax“ auf sein Weltvermögen zahlen.

Gegen eine Nebenwirkung ultralockerer Geldpolitik, die in den USA viele Menschen protestierend auf die Straße treibt, geht die Regierung gezielt vor: Japan gibt mit höherem Kindergeld, freier Schulerziehung und staatlichen Zuschüssen an die Sozialversicherungen Geld an die Bürger zurück. Denn die Geldflut fließt sonst über Aktien- und Immobilienblasen vor allem in die Taschen der Reichen.

Allerdings wird der Balanceakt des Landes immer schwieriger, je höher die Schulden steigen. Bei den Ratingagenturen rangiert Japans Kreditwürdigkeit schon jetzt deutlich unter Deutschlands und nur knapp über Spaniens.

Die Risiken für Japan wachsen

Fitch stufte im Juli Japans Kreditaussichten von stabil auf negativ herab. Nicht nur verschärfe die Coronakrise die Herausforderung, mittelfristig die Verschuldung zu senken. Zudem kritisiert Fitch „Japans gemischte Erfolgsbilanz mit der Haushaltskonsolidierung während der vergangenen Dekade“.  

Gleichzeitig wachsen die Risiken. Als ein möglicher Bruchpunkt für Japans Verzögerungstaktik gilt eine plötzliche Investitions- oder Konsumwut japanischer Firmen oder Familien, die sprunghaft eine höhere Inflation auslösen könnte. Ein anderer ist ein Umschlagen der derzeit positiven Zahlungsbilanz ins Minus. In dem Fall müsste sich Japan stärker im Ausland verschulden, was die Zinsen emportreiben und eine Schuldenkrise auslösen könnte.

Der Volkswirt und ehemalige Abe-Berater Haruo Shimada wirft Abe daher vor, durch die Verschiebung der Haushaltskonsolidierung künftige Generationen noch höher zu belasten. Aber vorerst geht die Schuldenparty in Japan weiter.

Dies ist der letzte Teil der Serie „Coronomics: Langfristfolgen der Pandemie“.

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